Úrskurðarnefndin: meðalhóf átti ekki við

Formaður úrskurðarnefndar um umhverfis- og auðlindamál segir í svari við fyrirspurnum frá bb.is og blaðinu Vestfirðir að nefndin hafi í öðrum úrskurðum beitt ákvæðum 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf t.a.m. með því að fella kærðar ákvarðanir úr gildi að hluta, þegar það hefur komið til greina. En í leyfum til fiskeldis í sjó til Arctic Sea Farm og Arnarlax „voru hin kærðu leyfi gefin út í heild sinni á grundvelli mats á umhverfisáhrifum sem að áliti úrskurðarnefndarinnar var haldið ógildingarannmörkum. Gat því eðli máls samkvæmt ekki komið til álita að fella leyfin úr gildi að hluta.“

Einnig var spurn hvort nefndin hafi aðeins haft þann möguleika að fella leyfin úr gildi og það strax eða hvort hún hafi haft svigrúm til þess samkvæmt lögunum að beita öðrum og vægari úrræðum. Ef það svigrúm er til staðar í lögunum þá er spurt hvers vegna ítrustu úrræða var beitt.

Í svarinu eru rakin ákvæði laga um úrskurðarnefndina, sem kveða á um hlutverk nefndarinnar og málsmeðferð. Þar er vísað í ákvæði stjórnsýslulaga sem gilda um meðferð máls. Athyglisvert er að hvergi stendur í lagatextunum, sem vísað er til, að úrskurða verði á þann veg sem nefndin gerði, þ.e. að fella leyfin úr gildi, að fullu og strax.

Í svarinu er svo vikið að lögskýringum og vitnað fyrst til athugasemda sem fylgdi frumvarpi til stjórnsýslulaga þegar það var lagt fram, þá í rit Páls Hreinssonar, ritgerð Friðgeirs Björnssonar og loks nýlegrar greinar tveggja lögfræðinga um úrskurðarnefndina og Árósasamninginn. Í svari formanns úrskurðarnefndar segir svo um síðastnefndu greinina:

„Kemur þar m.a. fram að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir stjórnvalda og geti nefndin fellt þær úr gildi í heild eða hluta eða jafnvel breytt þeim. Taka höfundar fram að engar takmarkanir gildi á endurskoðunarheimild nefndarinnar en að hana bresti skipulags- og leyfisveitingarvald.“

Engu að síður er ályktun formanns úrskurðarnefndarinnar þessi:

„Af framangreindu verður að álykta sem svo að það hlutverk úrskurðarnefndarinnar skv. 1. gr. laganna að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði feli í sér að nefndin endurskoði lögmæti þeirra ákvarðana og stjórnvaldsathafna sem til hennar er skotið og skeri úr um gildi þeirra, þ.e. ógildi ákvörðun eða hafni kröfu um ógildingu ákvörðunar. Aðrir möguleikar eða svigrúm til annars er almennt ekki fyrir hendi, sjá þó einnig svar við síðustu spurningu fyrirspyrjanda hér að neðan.“

 

Svarið í heild við ofangreindum spurningum:

Hafði nefndin aðeins þann möguleika að fella leyfin úr gildi og það strax eða hefur nefndin svigrúm til þess samkvæmt lögunum að beita öðrum og vægari úrræðum?

Ef svo er hvers vegna var þá ítrusta úrræði beitt?

Svar: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Lög á þessu sviði, svo sem greinir í lagaákvæðinu, hafa almennt að geyma heimild til málskots til nefndarinnar oft orðað sem svo að tilteknar ákvarðanir sæti kæru án þess að frekar sé um það rætt. Í 8. mgr. 4. gr. laganna er hins vegar tiltekið að um málsmeðferð nefndarinnar fari að öðru leyti eftir ákvæðum stjórnsýslulaga, en þau eru nr. 37/1993. Í 1. mgr. 26. gr. þeirra laga er tiltekið að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Þá er í 31. gr. stjórnsýslulaga fjallað um form og efni úrskurða í kærumáli. Í 5. tölul. 1. mgr. lagagreinarinnar er tekið fram að aðalniðurstöðu skuli draga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð. Í athugasemdum við töluliðinn í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að skýrt þurfi að taka fram hvort ákvörðun sé staðfest eða ógilt, hvort máli sé vísað frá eða vísað til nýrrar meðferðar hjá lægra stjórnvaldi, hvort tekin hafi verið ný efnisákvörðun í málinu og þá hver hún sé o.s.frv. Vísar Páll Hreinsson til þessara athugasemda á bls. 805 í bók sinni Stjórnsýsluréttur – Málsmeðferð. Þá er í  ritgerð Friðgeirs Björnssonar um úrskurðarnefndir í stjórnsýslunni, sem birt var af forsætisráðuneytinu árið 2005, á bls. 22 fjallað um í hverju störf úrskurðar- og kærunefnda eru almennt fólgin. Tekur höfundur m.a. fram að slíkar nefndir endurskoði stjórnvaldsathöfn sem þegar hafi verið tekin í hinni venjubundnu stjórnsýslu og taki þá afstöðu til þess hvort stjórnvaldsathöfnin skuli standa eða hún felld úr gildi. Loks er í grein Aðalheiðar Jóhannsdóttur og Kristínar Benediktsdóttur

um Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála með hliðsjón af skuldbindingum Árósasamningsins og EES-réttar sem birtist 2. tbl. tímaritsins Úlfljóti árið 2017 fjallað um lögmætiseftirlit nefndarinnar á bls. 159. Kemur þar m.a. fram að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir stjórnvalda og geti nefndin fellt þær úr gildi í held eða hluta eða jafnvel breytt þeim. Taka höfundar fram að engar takmarkanir gildi á endurskoðunarheimild nefndarinnar en að hana bresti skipulags- og leyfisveitingarvald.

 

Af framangreindu verður að álykta sem svo að það hlutverk úrskurðarnefndarinnar skv. 1. gr. laganna að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði feli í sér að nefndin endurskoði lögmæti þeirra ákvarðana og stjórnvaldsathafna sem til hennar er skotið og skeri úr um gildi þeirra, þ.e. ógildi ákvörðun eða hafni kröfu um ógildingu ákvörðunar. Aðrir möguleikar eða svigrúm til annars er almennt ekki fyrir hendi, sjá þó einnig svar við síðustu spurningu fyrirspyrjanda hér að neðan.

Telur nefndin , sem er á stjórnsýslustigi að hún sé ekki bundin af ákvæðum 12. greinar stjórnsýslulaga um meðalhóf?

 

Svar: Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er líkt og önnur stjórnvöld bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 nema önnur lög hafi að geyma strangari málsmeðferðarreglur, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Í úrskurðum sínum hefur nefndin beitt ákvæðum tilvitnaðrar 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf t.a.m. með því að fella kærðar ákvarðanir úr gildi að hluta, þegar það hefur komið til greina. Í málum þeim sem hér er spurt um voru hin kærðu leyfi gefin út í heild sinni á grundvelli mats á umhverfisáhrifum sem að áliti úrskurðarnefndarinnar var haldið ógildingarannmörkum. Gat því eðli máls samkvæmt ekki komið til álita að fella leyfin úr gildi að hluta.

 

Athugasemdir

athugasemdir